党的二十届四中全会指出，“实现社会主义现代化是一个阶梯式递进、不断发展进步的历史过程”。经济发展是一个阶梯式演进的过程，城市发展同样呈现出阶段性特征。我国城镇化已从快速增长期转向稳定发展期，城市发展阶段从大规模增量扩张转向存量提质增效，城市发展方式从“外延式扩张”转向“内涵式发展”。2025年7月，习近平总书记在中央城市工作会议上提出，“以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手”。城市更新能够缓解土地约束、改善人居环境，并通过引导创新要素合理流动和高效配置、推动产业升级和技术集群发展，有利于增强科技创新硬实力、提升人文经济软实力，已成为推动高质量发展的重要支点和新阶段新征程城市治理的重要方向。步入“十五五”阶段，顺应城市发展方式转变和城市发展格局重塑，需要建立健全可持续的城市更新机制，更好发挥城市更新对经济发展动能的系统性重塑作用。
新阶段新征程城市发展的新要求
中国式现代化是人口规模巨大的现代化、全体人民共同富裕的现代化、物质文明和精神文明相协调的现代化、人与自然和谐共生的现代化、走和平发展道路的现代化，中国式现代化的目标任务对新阶段新征程城市高质量发展提出了新的要求。
一方面，增强科技硬实力。新质生产力以科技创新为核心驱动力，以全要素生产率大幅提升为主要标志，而城市作为实现创新发展的空间载体，与科技创新和产业创新活动紧密相关。一是人才、大学以及各类研究机构等创新要素在城市集聚与互动，较大的市场规模、较强的知识溢出效应与较低的中间投入品价格提升了城市的创新创业活跃度，有利于形成高效的知识交流与产业联动。二是发达的城市交通基础设施体系为创新活动开展提供便利的通勤条件，城市金融机构尤其是创投机构为创新活动提供资金支撑。三是城市发展通过马歇尔外部性与雅各布斯外部性促进产业集聚和本地企业的技术升级，专业化的城市集聚经济通过专业化劳动力池、行业内专业化分工和行业内知识溢出对企业创新产生促进作用。
另一方面，提升文化软实力。中国特色社会主义进入新时代，拓展了发展中国家走向现代化的途径，为解决人类问题贡献了中国智慧和中国方案。中国智慧和中国方案能否得到世界的广泛认同与接受，关键是能否在进一步增强科技硬实力的基础上不断提升文化软实力。从全球视角看，城市高质量发展有利于扩大人文交流。城市不仅是外商直接投资的首选地以及跨国企业的聚集地，而且是国际组织的办公地和重要多边磋商机制的承接地。通过建立国际或区域合作组织、联合国组织的区域协调机构，能够引领构建全方位、多层次的区域合作架构，打造全球交流协商平台，为讲好中国故事，传播中国智慧提供平台、通道、窗口、舞台。从国内视角看，城市高质量发展有利于历史文化保护传承。城市文化功能增强与人文经济繁荣构成城市高质量发展的重要方面，通过更新改造历史建筑、文化街区等载体，既能保存城市的历史记忆，也能为文化产业发展提供空间支撑。
以城市更新增强科技创新硬实力
“十五五”规划纲要提出，“推动科技创新和产业创新深度融合，不断催生新质生产力”。城市更新通过对大学、大院、大所周边区域及老旧工业区的系统性改造，为创新要素集聚、企业技术升级和产业结构优化提供载体支撑，有利于因地制宜发展新质生产力、增强科技创新硬实力。
强化创新载体建设。创新街区是城市更新的重要形态，当前以“硅巷”为代表的创新街区建设正在各大城市兴起。这种模式将旧城区楼宇更新改造成众创空间和长租公寓，打破了传统科技园区与城市社区隔离的弊端，为创新创业提供低成本、高活力的空间载体。其中，大学、大院、大所是原始创新策源地，通过打造环大学、大院、大所创新街区，实现校区、园区、社区“三区融合”能够有效缩短从基础研究到成果转化的时空距离。进入人工智能时代，OPC社区成为OPC模式的新型创新载体。城市更新通过盘活存量空间和人工智能技术赋能，构建全链条低成本创业生态，让老旧楼宇、厂房、校区成为OPC聚集地，推动创新要素全方位融入城市空间。
推动创新人才集聚。一方面，以创新空间承载人才。城市更新通过对低效空间的系统改造，打造嵌入城市肌理的创新空间，能够有效吸引青年人才就近创业就业。另一方面，以品质环境吸引人才。城市更新通过改善居住环境、提升公共服务，显著增强对高素质人才的吸引力。例如，建设人才公寓、完善公共租赁住房体系，为不同层次的人才提供多样化、可负担的居住空间，让愿意为城市建设作出贡献的人都能在城市安居乐业。
提供丰富应用场景。场景培育是创新活动落地的关键环节，城市更新通过轻量化空间改造，搭建人工智能全链条创新场景，拓展人工智能技术在治理、交通、医疗、教育等领域的应用范围，形成场景驱动创新、创新赋能城市的良性循环。同时，通过功能再造、产业导入和运营赋能，将低效存量空间转化为产业承载空间和创新创业平台，实现以场景牵引科技创新、驱动产业发展。
以城市更新提升人文经济软实力
城市不仅是经济活动的空间载体，更是文化传承发展的人文载体。城市更新通过对文化功能载体的更新改造，能够有效激活人文经济，推动文化、旅游、卫生、体育等事业协调发展，不断提升城市文化软实力和吸引力。
一方面，保护历史文化遗存，延续城市文脉。文化事业和文化产业蓬勃发展是“十五五”时期的重要目标，也是增强文化自信的长期要求，而文化功能载体更新是提升城市文化软实力、将城市文化底蕴转化为高质量发展动能的基础。长期以来，各级政府部门非常重视城市文物保护，但部分尚未被列入文物保护单位的传统建筑仍然缺乏修缮和维护。事实上，许多旧巷旧楼是城市独特的文化地标，承载了城市历史变迁的记忆。因此，在旧城区积极推动文化地标等公共文化设施更新改造，能够满足居民文化学习、文艺展示、文化交流和文化消费需求。同时，将活化利用不可移动文物、历史建筑、工业遗产、历史文化街区等引入新业态新动能，通过打造文化品牌助推文旅产业高质量发展，使街区既保留原有建筑格局与街巷肌理，又重新焕发活力。
另一方面，推进“适老化”改造，践行人民城市理念。截至2025年末，我国60周岁及以上人口占比达23.0%，65周岁及以上人口占比达15.9%。随着老龄化率不断上升，我国各大城市需要应对老龄化社会带来的消费下降、医疗费用上升等现实问题。这就要求对城市中的相关设施、老旧小区进行“适老化”改造，通过加装康养设施、优化康养空间，大力发展“银发经济”、促进“银发消费”。这种践行人民城市理念的城市更新，既体现了城市的人文关怀，也释放了银发经济的市场潜力。
在城市更新中增加发展新动能
“十五五”时期，为了更好发挥城市更新对经济发展动能的系统性重塑作用，需要建立健全可持续的城市更新机制，重点做好以下方面：
坚持规划引领，发挥发展规划战略导向作用。世界发达经济体的城市发展经验表明，城市规划对于推动城市更新具有重要意义，日本东京先后经历的五次大规模规划，为城市合理发展提供了坚实的保障。做好城市发展规划工作，要从城市发展规律入手，努力做到城市规划、国土规划、产业规划等多种规划相结合，在充分研究城市资源禀赋与产业发展情况的基础上，建立完善“专项规划—片区策划—项目实施方案”的规划实施体系。
对城市更新项目进行分类指导，合理确定参与主体。无论是政府还是私人资本，作为主体投入城市更新均各有优劣，这就需要根据城市更新项目的不同特点进行分类。一般而言，商业设施或者需要导入经营主体的，应交予私人资本进行更新再开发；公共设施如博物馆、文化设施、道路、停车场等可由政府主导进行更新；对于社区的“适老化”改造可以采取政府补贴与私人出资相结合的方式，提升老旧小区更新改造效率。
健全多元化融资方式。一是发挥财政资金的引导作用。要加大中央预算内投资、地方财政投入等支持力度，通过发行超长期特别国债、地方政府专项债券对符合条件的项目给予支持。二是创新金融工具，推动符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等金融产品。三是面向市场开放更多城市更新领域，吸引社会资本参与轨道交通、基层医疗、社区养老等项目建设，缓解政府财政压力、提高资源配置效率。
城市更新是城市发展从高速增长阶段转向高质量发展阶段的必然选择。城市发展是一个永续的过程，城市更新也注定是一项长期的系统工程，既要增强科技创新硬实力，也要提升人文经济软实力；既要追求经济效益的提升，也要实现社会福利的增进；既要立足当下的功能改善，也要着眼长远的动能培育。努力走出一条中国特色城市现代化新路子，让城市真正成为人民美好生活的幸福家园和创新发展的活力之源。
（作者为江苏省政府原参事、文史研究馆馆员、南京大学经济增长研究院院长）
